（来源：经济（jì）观察报）

一项影（yǐng）响中国（guó）货运结构的政策正（zhèng）在不断推进中，它力图扭转（zhuǎn）早在（zài）2008年（nián），甚至更早以前（qián）形（xíng）成的公路与铁（tiě）路运（yùn）输比例（lì）失衡（héng）的问（wèn）题。

7月2日（rì），国（guó）务院新闻办公室召开（kāi）国务院（yuàn）政策例行吹风会。交通运（yùn）输部副部长刘小（xiǎo）明在会上抛出了一个庞大的货运结构调整计划：三年后，中国将实现全国铁路货（huò）运量较2017年增加11亿（yì）吨，水路货（huò）运（yùn）量较（jiào）2017年（nián）增加5亿吨，沿海港口大宗货物公路运（yùn）输量减少4.4亿吨的目标。

仅（jǐn）仅一天后，即7月3日，国（guó）务院公（gōng）开发布（bù）《打赢蓝（lán）天保卫战三年行动计（jì）划（huá）》，其中对（duì）中国运输结构调整的目标进行了更细致的拆解：2018年年底前，沿（yán）海主要港口和唐（táng）山（shān）港、黄骅港的（de）煤炭集港改由（yóu）铁路或水路（lù）运输（shū）；2020年采暖季前，沿（yán）海主要港（gǎng）口以及唐山港、黄骅港的矿石（shí）、焦炭等（děng）大（dà）宗货物原（yuán）则上主要改由铁路或水路（lù）运输。

这（zhè）一从大（dà）气污染（rǎn）治理为出（chū）发（fā）点，以港口集疏港运输（shū）方式为着力（lì）点（diǎn），意图将一部分大宗商品运输（shū）由公（gōng）路转为铁路的政（zhèng）策（cè）被（bèi）称（chēng）为“公转（zhuǎn）铁”。

必然趋势（shì）

2017年，人们已经在天（tiān）津港（gǎng）见识（shí）到该政策的（de）力度。当年4月天津港禁止汽运煤集港（gǎng），此（cǐ）后柴油车，甚至LNG（天然气）卡车均（jun1）被禁止入港进行煤炭运（yùn）输。

一位天津港相关人士对经济观察报表示（shì），在（zài）这（zhè）一政策落地后，大批相关货物开始向京津冀地区其它港（gǎng）口转移。但按照《行动计划》所列出的（de）时间（jiān）表，2018年年底后，这种（zhǒng）转移将会越（yuè）加（jiā）困难。

这（zhè）项政策背后隐藏（cáng）着（zhe）一个巨大的命题：中国货运结构的调整。北京交通大学（xué）交（jiāo）通运输学院副教授张（zhāng）晓东对经济（jì）观察报表示，改（gǎi）革开放后，铁路货物（wù）周转（zhuǎn）量呈（chéng）波动（dòng）性下降（jiàng），是（shì）公路市（shì）场化改革、技术（shù）进步和向现代物流转型的（de）综合作用（yòng），而（ér）2008开始的大规模（mó）基建投资则加速了这一进程。

另一（yī）位（wèi）研究者，北京交通大学经（jīng）济管理学（xué）院教授（shòu）赵坚则为经济观察报提供了一组数据，中国铁（tiě）路货运周转量占市场份额大（dà）约（yuē）20%左右，美国则为（wéi）40%多。在赵坚看来，从货物运输（shū）结构角度考量，增（zēng）加铁路货运，推动货物从（cóng）公路流向铁路是必然趋势（shì）。

这一现象出现的原因是复杂的，但是铁路货运运力不足是其中之一。短板能否在短（duǎn）时间内补（bǔ）足依（yī）然是个问题，一些港口人士已经表现出担忧——中国一些港口公路运输占比超过4成，短时间内铁路运力能否负担如此大量的货物运输（shū）需（xū）求（qiú）转移（yí）？“毫无（wú）疑问，达成三年目标的难（nán）度是（shì）巨大的”，张晓东对经济观察报表示。

胡（hú）子物流集团董事长李乃龙敏锐察觉到了“公转铁（tiě）”大潮袭来的信号，在不到一个月的时（shí）间内，李乃（nǎi）龙（lóng）发（fā）现国务院以及多个部委（wěi）针对“公转铁”、“运输（shū）结构调整（zhěng）”的（de）四次发声，由此，他认定“公转（zhuǎn）铁”已经是必（bì）然的趋势。

胡子物流集团位于河北唐（táng）山市（shì），在这（zhè）里（lǐ）有中国北（běi）方（fāng）重要的港口之一唐山港。2017年，包括京唐港区、曹（cáo）妃甸港区两（liǎng）个港区，唐山港共计完成货（huò）物吞（tūn）吐量5.7亿吨，其中（zhōng）煤炭吞吐量1.77亿吨，矿石（shí）吞吐量2.47亿吨。

唐山港是继天津港后第二个对“公转铁（tiě）”采取强力措施的港口（kǒu），在2017年8月，唐（táng）山市政府发布了《关于（yú）停止唐山港煤炭汽运集疏港（gǎng）的通知》，通知中要求（qiú）8月15日起，唐（táng）山港全面停止接收煤炭汽车集港运（yùn）输，从9月30日起，唐（táng）山港也将全面停止煤炭（tàn）汽车疏港运（yùn）输（shū）。

李乃龙对经济观（guān）察报表示（shì），目前柴油车已（yǐ）经无法进入港区进行煤炭集疏港（gǎng），只（zhī）能用LNG（天然气）卡车进（jìn）行运输。同时（shí），矿粉的公路运输也进入了（le）监管的范围（wéi），尽（jìn）管还未采用禁止入港（gǎng）这（zhè）样强力的措（cuò）施。

在目前的阶（jiē）段，LNG卡车运输的成本（běn）还要（yào）低（dī）于传统（tǒng）柴油车的成本，但是由于天然（rán）气价（jià）格具有较（jiào）大的季节波动性，下半年天然气的（de）价格有可能出现较大（dà）幅度的（de）上涨。

胡子（zǐ）物流集团此前是（shì）一家第（dì）三方公路（lù）运输企（qǐ）业，从2014年（nián）起，这（zhè）家公司开始向车货匹配、无车承（chéng）运人方（fāng）向转（zhuǎn）型，目前平台内有超过1万家会（huì）员和（hé）车辆。察（chá）觉（jiào）到（dào）政策的力（lì）度后（hòu），李（lǐ）乃龙开始引导（dǎo）平台（tái）内的会员不再添置新的柴油车，而是向LNG、新能源车辆方向进行投入（rù）。

李乃龙认为中国公（gōng）路货运占比过高的问题必然会（huì）被转变，再进（jìn）行柴油车（chē）投入没有（yǒu）出路。

这（zhè）种货物从（cóng）公路（lù）转向铁路（lù）的进程（chéng）正在沿海多个港口蔓延，一（yī）位连云港相关人士（shì）向（xiàng）经济观察报提供（gòng）了一组数据，在今年上半年，连云港（gǎng）铁（tiě）路集疏港所占比重（chóng）较2017年已（yǐ）经增加（jiā）了15%左（zuǒ）右。

按照该人士（shì）的（de）介绍，这种增长的原因来自于多个方面，不仅包括中长（zhǎng）距离（lí）货物的自然增长，也包括铁路（lù）、港口对“公转铁”政策的不断推（tuī）动。

比如，此（cǐ）前由连云港运（yùn）往徐州的（de）货物大部分采用公路运（yùn）输，但是目前由于上海铁路局采（cǎi）用了政策引导的形式（shì），让至徐州（zhōu）的大部分货物转向了铁路运输。

天津港样板

在整个“公转铁”政（zhèng）策成型的过（guò）程中（zhōng），天津港是（shì）一（yī）个重要节点，同时也是采取措（cuò）施力（lì）度最强的港（gǎng）口。

2016年12月至2017年年初，突（tū）然袭来的重度污染天气（qì）让各级政府启动了（le）一系列环保应急（jí）措施，其中天（tiān）津市采取的一项（xiàng）措施即为暂停天（tiān）津港的（de）各（gè）项（xiàng）货运（yùn）业务，最（zuì）初这一（yī）措施执行期为（wéi）一周左右，此后又（yòu）根据污染状（zhuàng）况再次执行。

张晓东对经济观（guān）察报表示，这一针对港（gǎng）口货（huò）运的临（lín）时（shí）措施让政策制（zhì）定者察觉到港（gǎng）口物流管（guǎn）理对于（yú）大气污（wū）染（rǎn）治理的重要作用。

中（zhōng）国港（gǎng）口货车集疏港多采用柴油（yóu）车，这（zhè）种（zhǒng）车辆的污染物（wù）排放大约为铁路的7-10倍左右。2018年5月，北京市环保局（jú）公布了（le）新一轮（lún）污（wū）染源解析结（jié）果，结果（guǒ）显示北京市全年PM2.5主要来源中本地排放占三分（fèn）之二，现阶段本地排放贡献中，移动源贡献率（lǜ）位列首位，而在（zài）移动源中在（zài）京（jīng）行驶的柴油车贡献最大。

赵坚对（duì）经济观察报表（biǎo）示：“公转铁政策推动（dòng）的（de）基本逻辑还（hái）是（shì）为了环保（bǎo）考虑，目前在京津冀区域移动（dòng）污染（rǎn）源排放（fàng）已经（jīng）成（chéng）为造成PM2.5污染（rǎn）的主要原（yuán）因（yīn），推动（dòng）“公转铁”将会有效降低大气污染”。

在天津港临时（shí）措施（shī）采取一个月后，即2017年2月，原环（huán）保部、发改委等多个部门（mén）便公（gōng）布了（le）《京津（jīn）冀及周（zhōu）边（biān）地区2017年（nián）大气污染（rǎn）防治（zhì）工作（zuò）方案》，该方案要求（qiú）天津港在该年7月底前不再接收（shōu）柴（chái）油（yóu）货车运输的集港煤炭。9月底前，天津、河北及环渤（bó）海所有集（jí）疏港煤炭主要（yào）由铁路运输，禁止环渤海港口接收（shōu）柴油货车运输的集疏港煤炭。

上述天津港（gǎng）人士对经济观察报表示，天（tiān）津市对（duì）于（yú）这一政策执行力度很强，实际上提前达成了（le）方案的要求，在（zài）4月底包括LNG在（zài）内的货运车辆就已经被禁止进（jìn）入天津港进行（háng）集疏港运输。

吞吐量骤降

天津港的严（yán）厉措施落地已经超过1年，这一（yī）措施的影（yǐng）响还在不断释放（fàng）。上述天津港人士（shì）对经济观察报表（biǎo）示，今年上半年天津港煤炭及相关制品吞（tūn）吐量相较（jiào）于2017年（nián）同期下滑了20%左右。

按照天津港2017年年报显示（shì），2017年天津（jīn）港（gǎng）煤炭及制品吞吐量同比下滑30.15%。年报信息（xī）显示，天津港于2017年4月（yuè）底停止（zhǐ）接收公路运输煤炭（tàn），集疏港煤炭（tàn）全部由铁（tiě）路运输，这种（zhǒng）下滑（huá）是由于“受货源发货地（dì）和天津港铁路疏运条件、能力（lì）以（yǐ）及铁路发（fā）运量（liàng）的限制”。

铁路（lù）运力正（zhèng）在成为“公转铁”大策中一个绕不开（kāi）的（de）节点。

上述连云港人（rén）士为（wéi）经济观（guān）察报提（tí）供了一（yī）组数据（jù），连云港铁路装车量在2008年后（hòu）曾（céng）经最高峰达（dá）到日（rì）装车近（jìn）3000车，而（ér）目前日均装（zhuāng）车量大约（yuē）为1800车，大约为11万吨，而按照2017年连云港年吞吐量2.28亿吨计算，日（rì）均吞吐量（liàng）约为60万吨，两者还存在较大的差距。“这（zhè）只是一个粗（cū）略的测算。连（lián）云（yún）港的运输配比（bǐ）大约（yuē）是公（gōng）路（lù）40%、铁路30%、水路（lù）30%。如果按照（zhào）目前的铁路运输能力，很（hěn）难完全负（fù）担“公（gōng）转铁”的（de）任务（wù）。”该人（rén）士对经济观察报表示。

由于陇海线的（de）存在，连云港是中（zhōng）国铁路运（yùn）力较为充分的港口之一（yī），其（qí）他港（gǎng）口的（de）情况可能更为紧迫（pò）。上述（shù）天（tiān）津港人（rén）士对（duì）经济（jì）观（guān）察报表示，由于没有（yǒu）干线铁路接通，天津港的铁路运力占比尚不足30%。目前天津港也正在（zài）推动（dòng）一系（xì）列铁（tiě）路配套设施（shī）的建设——一些中（zhōng）国港口在建立（lì）之初，就是（shì）围绕公路运输（shū）主导的思路进行基础设施建设的，这（zhè）也意（yì）味着这些港口需要重新转换思（sī）路。

不仅仅是港（gǎng）口方面的运（yùn）输（shū）需求（qiú），如果（guǒ）要减（jiǎn）少成本——如果铁路无法（fǎ）直通（tōng）部分大型钢铁企业，“公转铁”后这（zhè）些企业将（jiāng）面临铁路到（dào）厂区的二次装卸问题——一些（xiē）大型企业也（yě）必须要重新考虑铁路接入厂（chǎng）区的计划。

制约（yuē）铁路运力的（de）因素主要来自（zì）两（liǎng）个方面，一方面是基（jī）础设施建设，即在港（gǎng）口铁路规划之（zhī）初的运力设计（jì）情况；另一方面则指（zhǐ）向了铁路总（zǒng）公司，一位港口人士对经济观（guān）察报表示，在既定（dìng）的线（xiàn）路上，能够（gòu）有多大（dà）的运力最（zuì）后还得取决于铁（tiě）路总（zǒng）公（gōng）司、地方铁路部门能够给安排多少（shǎo）车辆。

种种的难题，最终都将摆在（zài）中国铁路总公司的面前。

运力提（tí）升计划

在最近的一段时间，中国铁路设计集团变（biàn）得格外繁（fán）忙（máng）。

作为铁路（lù）总公司旗下唯一直属管理的国家综合甲级勘察（chá）设计（jì）企（qǐ）业集团（tuán），中国铁路设计集团从今年年（nián）初开始陆（lù）续（xù）参（cān）与（yǔ）到唐山港（gǎng）区（qū）的整体疏港设计、丹（dān）东（dōng）港、大连港等“公转（zhuǎn）铁”运输方案的（de）前期规划（huá）和研究等多个港口项目（mù）中。

这仅仅是铁路部门为“公转铁”所做的准备之（zhī）一，多个地方铁路（lù）公司均在为提升铁路运力，推动“公（gōng）转铁”寻找合（hé）适的方式。

北（běi）京（jīng）铁路局集团（tuán）公司北京（jīng）货运中心市场营销负（fù）责人张（zhāng）书生对经济观察报表示，今年6月北京货运中心开通了滦县（xiàn）东、承德-大红门（mén）的建筑砂石骨料班列，目前隔日开行（háng）一（yī）列；下一（yī）步将会从确保集装箱数（shù）量和（hé）集装箱专用平车上加大力度，为推动管区内砂石运输向铁路转移（yí）提供运（yùn）力支撑。未来还将（jiāng）继续对接运输需求，分点建（jiàn）立砂石料储（chǔ）运发（fā）送基地、卸车（chē）基地（dì），推动货场更新改造，加强配备（bèi）装（zhuāng）卸车设备（bèi）。

在《打赢蓝天保卫战（zhàn）三年行（háng）动计划》向公（gōng）众发布一天之（zhī）后（hòu），即7月4日，铁路（lù）总（zǒng）公司官网披（pī）露了《2018-2020年货（huò）运（yùn）增（zēng）量行动方案》，这份方案试图为（wéi）三年后全国铁路货运增（zēng）长30%的目标提（tí）供支撑——按照铁总官网披露的信息（xī），为落实铁路（lù）货（huò）运增（zēng）量三年（nián）行（háng）动方（fāng）案，铁路总公司制定了详细的时间表（biǎo）、路（lù）线图和配（pèi）套措（cuò）施，确保货运增量和（hé）运输结（jié）构（gòu）调整目标（biāo）如期实现（xiàn）。

这一方案涉及（jí）了运（yùn）输能力提（tí）升、物流成（chéng）本降低、产品供给优化三（sān）个（gè）方面，其中（zhōng）涵盖了对既（jì）有（yǒu）线路运力挖（wā）掘，也包括了扩大（dà）万（wàn）吨重（chóng）载列车的开行（háng）范围（wéi）及加大了对（duì）货车的购置。

按照方案，2020年蒙（méng）西至华中铁（tiě）路投产（chǎn）后（hòu），中国将拥有大秦（qín）、唐（táng）呼（hū）、瓦日、蒙（méng）华等4条万吨（dūn）重载（zǎi）铁路通道。

无论如（rú）何，这依然是一个艰难的工程（chéng）。“长（zhǎng）期（qī）以来，中国在铁路货运上的投入都是不足（zú）的，现（xiàn）在（zài）是在补功课”，张晓东对经济观察报（bào）表示。

2008年以前，中国基建投资（zī）倾斜（xié）于高速公路，2008年（nián）以后铁路投资快速攀升，但主要集中于高铁，按照张晓东的测算，每年在（zài）货（huò）运（yùn）上的投入可能不足总投资量的10%。

多（duō）种社会层面的考（kǎo）量又让“客转货”——停止一部分（fèn）普通线路的客运功（gōng）能，转为以货运为主（zhǔ）——的进程推进缓（huǎn）慢。

这种长期欠账能否在（zài）短（duǎn）期补上，还是（shì）个问题。尽管（guǎn）从2008年开始，张（zhāng）晓东就（jiù）一直在提倡推动（dòng）中国货运结（jié）构的改变，但（dàn）是目前三年内完成“公（gōng）转（zhuǎn）铁”的（de）计划依然让张晓东觉得有（yǒu）点“太急（jí）了”。

一些港（gǎng）口正在（zài）推动新的方案以应对可能出现的运力不足。上述天津港人士对（duì）经济观察报（bào）表示，目前天津港正在推动一个（gè）无人（rén）驾驶新能源货车项目（mù），与其他港口的自动化车辆不同的是，这项（xiàng）目不仅仅希望解决（jué）港区内的货物（wù）运输，还希望解决从天（tiān）津港至北京周边的货物运输问题，按照目（mù）前（qián）的测（cè）算，如果量产后，车辆的成本有可能压（yā）缩至100多万（wàn）元。

改变一（yī）定会（huì）发生（shēng）

“公（gōng）转铁”的直接政策意图指（zhǐ）向了（le）大气污染的治（zhì）理（lǐ），但（dàn）是隐藏在这（zhè）一（yī）政策背后（hòu）的是数（shù）十（shí）年来中国货运结构乃（nǎi）至经济发展方（fāng）式转变（biàn）的广阔图景。

上述（shù）连云港人士向（xiàng）经济（jì）观察报梳理了近年来港口货运方式的变化，其中一个极（jí）为关键的节点是2008年——在上（shàng）个世纪80年代（dài）前，连云港铁路货运曾经一度占比超过70%，此后，这一（yī）比例开（kāi）始缓慢下（xià）降，直（zhí）到2008年。“2008年开启的一（yī）轮大规（guī）模投资让包（bāo）括钢铁（tiě）、煤炭在内的大宗（zōng）货物运输量快速（sù）增加，铁路的（de）运力又（yòu）没有明显提升（shēng），也就是从这里开始，铁路运输占比快速下降，公路运输的占（zhàn）比快速上升，并最终成为（wéi）主流”，该人士对经济观察（chá）报表示。

一个数据是，在2008年后由于货物（wù）大幅增（zēng）长，连云港曾经在一天内请（qǐng）求车（货主（zhǔ）向铁路报请装车的（de）需求（qiú）数）需求6000车，但（dàn）是当（dāng）时承认车（铁路实际核（hé）准的计划数）也就1000车（chē）左右（yòu）。

张晓东向（xiàng）经济观察报列举（jǔ）了美（měi）国、德国等多（duō）个国家的（de）案例来阐述这（zhè）个（gè）规律：许多（duō）工业（yè）化国家都曾经（jīng）历过货运由铁路向公（gōng）路摆动的过程，但最终又会（huì）出（chū）现一个铁路货（huò）运回暖的过程。“德国的铁路货运占比一度低（dī）至10%左右，最后经过一系列改革，铁路货运占比（bǐ）又开始（shǐ）逐渐回暖”。

在张晓东看来，与（yǔ）公路相（xiàng）比，铁路在中长途货运、大宗商（shāng）品（pǐn）货运上具有一定的（de）比（bǐ）较优势，比如规模（mó）化成本、环保、时效（xiào）等多个方面。只（zhī）不过在相当长的时间中，由于基（jī）建投入、铁（tiě）路改（gǎi）革推进进度等（děng）多个方（fāng）面因（yīn）素的影响，这些比较（jiào）优势被短暂的“扭曲了”，而现在确实是到了该（gāi）修复的时刻。

张晓东（dōng）对经济观（guān）察报表示（shì），随（suí）着中国经济（jì）结构的转变，包括煤炭在内的多个种（zhǒng）类（lèi）的（de）大宗商品峰值已经过去，货运需求也很难（nán）再出现快速增（zēng）长的情况；高铁和（hé）高速公（gōng）路的建设高峰期也已经趋于尾（wěi）声（shēng），货运投入有余力（lì）加强（qiáng），从供需两端（duān），“公转（zhuǎn）铁”的政策有了推进的（de）空间和基础。

尽管（guǎn）对于政（zhèng）策（cè）推进的节奏仍（réng）有多种（zhǒng）观点，但是所有（yǒu）的采访（fǎng）对（duì）象都认（rèn）为，“公转铁”的（de）形势（shì）已经到（dào）了必须要推进的时（shí）刻了（le）。

数年前，李（lǐ）乃龙曾（céng）赴海外参观过美国的货运状况（kuàng），参观（guān）过程中，李乃龙已经察觉了美（měi）国货（huò）运结构与中国的巨大不同——美国铁路、水路运输主导了整（zhěng）个大宗货（huò）物流通——以及这（zhè）种不同所（suǒ）带来的种种便利和效率。

在那（nà）一刻，李（lǐ）乃龙就意（yì）识到了，改变一定（dìng）会发生。